“统一权威”合力监管除死角 弥合食安管控缝隙

　　食品安全法修订施行以来，全国食品安全监管体系不断完善，2016年食品抽检合格率升至96.8%，但仍有53%的公众认为政府监管不到位或不作为。两者出现巨大反差的原因，实际上源于监管仍有较大缝隙，食品安全监管事权划分不清晰、队伍建设薄弱、支撑体系不完善、监管模式单一等，仍是我国食品安全监管体系建设依然存在的几个主要问题。同时，运用高科技强化食品安全监管队伍等手段也至为重要。

　　监管机构模式不一，基层部门面临多重困难

　　食品安全是重大的基本民生问题。为解决实践中食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高问题，早在2013年4月10日，国务院印发了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，改革完善食品药品监管体制，整合机构和职责。

　　2014年9月28日，国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》，再次明确健全从中央到地方直至基层的食药监管体制，建立覆盖从生产加工到流通消费全过程的最严格监管制度。

　　随后，工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局“三局合一”成立市场监督管理局的模式开始在全国多地推行，但各地具体的操作情况并不完全一样，全国目前也没有统一要求。

　　从2016年开始，江西省、四川省成都市等地机构编制委员会再次下发通知，统一在市、县（区）市场监管机构名称中增加“质量”两字，由“市场监督管理局”统一更名为“市场和质量监督管理局”。

　　截至2017年，经过各地多次自下而上的机构变革，目前仅在食药监机构设置上就存在频繁更名、名称不统一等多重问题，出现食品药品监督管理局、市场监督管理局、市场和质量监督管理局、食品药品工商质量监督管理局等并存的情况。

　　全国人大代表、农工党湖南省委专职副主委蒋秋桃表示，目前，各地食药监管机构模式五花八门，有些省份甚至不同市县有不同模式。有的将食品药品监管、工商行政管理、质量技术监督机构“三合一”，有的还纳入价格监管机构实施“四合一”，出现了一个部门“几顶大盖帽、几套执法文书、几支执法队伍”情况，影响了食药监管体制的完整和统一权威。

　　在执法队伍建设方面，执法人员则来自多个部门，有的执法人员不懂食品，没法执法，或者说根本不敢让其去执法。执法装备更是急需解决，主要表现在执法车辆明显不足、食品药品现代快速检测、信息仪器与设备缺乏。

　　资料显示，更名前的湘潭县市场和质量监督管理局整合方案核定编制223名，现有在岗职工184名，尚有39名有编无人。“全县涉及到食品、保健食品、酒类以及学校（含幼儿园）监管对象近10000家，全局负责食品药品执法人员平均肩负140余家的监管任务，尤其是城区监管所人均将担负起500多家的监管任务。监管工作量和监管难度很大。”湘潭县市场和质量监督管理局有关负责人表示，而每年上级编制部门给的公务员招考指标有限，如果不有针对性地解决，这些编制将是一纸空文。

　　“多帽合一”综合执法，亟待建立统一权威监管机制

　　1月12日，国务院《关于印发“十三五”市场监管规划的通知》明确提出，加强食品药品质量安全监管，健全统一权威的食品药品安全监管体系，落实“四个最严”，实施好国家食品药品安全相关规划。

　　顶层设计离不开基层实践。以湖南省湘潭县为例，2月3日，“湘潭县市场和质量监督管理局”更名为“湘潭县食品药品工商质量监督管理局”，保留“湘潭县食品安全委员会办公室”牌子，再次走上了食药监管变革之路。

　　据了解，此次更名前的湘潭县市场和质量监督管理局正式设立于2015年12月29日，将原工商、质监、食药监和卫生局食品安全综合协调以及原商务局的酒类食品安全监管职责整合，实行了全局统一办公。

　　尽管已经实现了全局统一办公，但离真正的“统一权威”还有较大差距。湘潭县市场和质量监督管理局在食药安全监管情况汇报中坦言，新的市场局成立以来，无法统一执法制服，五花八门的着装形象与依法行政、规范执法的要求不符，与社会公众关注政府部门执法形象和效能建设的要求不符。

　　“经验与教训启示，在食药监管体制改革上，不应走‘凑拼盘’‘翻烧饼’这种‘简单再生产’的老路子，实现食药监管体制的成熟定型，加快建立统一权威的食药监管体制，时间紧迫、任务艰巨，需要付出巨大的努力。”国家食药监总局法制司司长徐景和表示，随着大生产、大流通格局的形成，食品药品法律、标准等监管规则必须统一。而只有监管体制的统一，才能真正实现监管规则的统一，否则，政出多门、令出多头，必然造成市场的割裂与封闭。

　　以检测技术作支撑，走科学化专业化监管之路

　　谈会上，全国政协委员岳秉飞认为，食品安全监管离不开检测技术的支撑。然而，当前检验检测技术支撑能力存在诸多问题，包括各地检测机构整体实力不强，机构分散，基层检测能力差；技术人员队伍薄弱，专业技术人员缺乏，检测经验少；标准体系不健全，标准滞后、缺失问题突出；研究力量不足，对影响食品安全的技术问题缺乏系统研究等。

　　岳秉飞表示，我国食品安全监管体系仍然有待健全，应加强人员培训、资格管理、行业准入，提高队伍素质；对各级食品安全监管队伍，应分层分级明确任务；加强信息化管理，提高监管效率；改进工作方式和模式，加强全程监管，发挥第三方检测机构的作用；动员社会各方面力量，促进社会共治。

　　此外，严打制假售假还需更好地完善食品药品违法行为处罚制度。值得一提的是，1月18日，国家食药监总局召开完善食品药品违法行为处罚制度专家研讨会，对生产经营违法行为“处罚到人”、推动掺假造假行为直接入刑等指示精神，进行专题研讨交流。国家食药监总局副局长焦红在会上指出，国家食药监总局将进一步加大工作力度，结合《食品安全法实施条例》等法律法规的制修订，进一步完善对自然人处罚的有关制度，同时，积极推动食品药品安全司法解释的制修订，以严格的监管制度强化食品药品安全的科学监管。