立法如何做到“接地气”？立法如何更好地发挥专家智库的作用？立法如何能更广泛地征求各方面的意见和建议？围绕上述问题，近年来，地方立法机关不断推进民主立法工作，为“开门立法”注入新的内容

　　法治周末记者 朱磊

　　近日，广东省人大常委会法制工作委员会在网站上发布了关于向社会各界公开征求对2014年立法工作计划建议项目意见的公告，就该省2014年立法工作计划建议项目广泛征求意见。此举旨在促进地方立法的民主化、公开化，充分了解民情、反映民意。

　　类似这样的做法，公众其实并不感到陌生。这些年来，立法机关向社会公布立法计划、法律草案，广泛征求社会各界人士意见已经成为了一种常态。

　　记者从第十九次全国地方立法研讨会上了解到，为了进一步提高立法质量，充分发挥立法的引领和推动作用，地方人大立法机关不断加强和改进立法工作，注重推进“开门立法”、加强重点领域立法，力求做到让立法更好地为当地经济社会发展服务。

　　突出地方特色

　　加强中小企业立法、支持特色产业发展、积极推动扶贫开发……近年来，地方立法机关在实践中紧密结合地方工作重点，研究制定具有地方特点和满足实际需要的地方性法规，在保障和促进地方的改革与发展中起到了重要作用。

　　中小企业无论在保持经济发展活力、增加就业，还是提供税收等方面，都发挥着重要的作用。从2006年开始，黑龙江省人大常委会就要求省政府将中小企业立法列入工作日程，终于在2010年被列入年度立法计划，作为当年度立法的重点项目。在该条例的调研起草过程中，在创业扶持、资金支持、创新推动、市场开拓、服务保障、权益维护等方面都规定了符合小企业发展规律的切实有效的措施。

　　江西是经济欠发达地区，为引领和推动江西经济发展升级，加快构建具有江西特色和比较优势的现代化产业体系，江西省坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强经济领域立法，力求从法规制度上推动影响该省经济社会发展的突出矛盾和问题的解决，积极推动了中小企业促进条例、农民专业合作社条例、专利促进条例、旅游条例、道路运输条例、科技创新条例等地方法规的及时出台。

　　良好的生态环境是江西最大的优势、最亮的品牌，也是江西科学发展、绿色崛起的生命线。该省围绕深入推动鄱阳湖生态经济区规划实施，结合江西省生态环境保护的需要，加大生态领域立法力度，先后制定了鄱阳湖生态经济区环境保护条例、湿地保护条例、森林公园条例、机动车排气污染防治条例，修改完善了实施野生动物保护法办法、实施水土保持法办法、环境污染条例等10多部地方性法规。

　　贵州省有88个县市区，2012年有59个县的农民人均纯收入低于全省平均水平，占了县市区总量的79.9%。贵州的同步小康，重点在农村，难点是扶贫。为了破解这个难题，贵州省人大常委会出台了扶贫开发条例，按照“大扶贫”的理念，强化政府责任，转变扶贫方式，细化扶贫内容，确保在资金、项目、人才、技术等方面向贫困地区倾斜；为解决扶贫县久不摘帽的现象，设定鼓励与问责双结合的“减贫摘帽”制度，如期摘帽的将受到奖励，反之则会受到行政问责，这个开创性的制度得到了高度评价。与此同时，还将“集团帮扶”、“扶贫攻坚重大事项推进行动”等成功经验用制度固化，推动贫困地区加快发展。同时，针对新时期生态移民的新举措，将扶贫生态移民工程条例也列入本届常委会立法规划。

　　近年来，云南省人大常委会根据云南“边疆、民族、贫困、山区”四位一体的省情，针对经济发展底子薄、产业结构单一的现状，在产业立法方面加大力度，支持特色优势产业发展、促进产业结构调整，出台了《云南省花卉产业发展条例》、《云南省高新技术产业促进条例》、《云南省旅游条例》、《云南省清洁生产促进条例》、《云南省节约能源条例》等地方性法规。一些民族自治地方在三七、辣椒、核桃、茶叶、咖啡等产业发展方面，也相继制定了单行条例。

　　这些立法对云南的产业发展和结构调整起到了很好的引领作用。

　　推进“开门立法”

　　立法如何做到“接地气”？

　　立法如何更好地发挥专家智库的作用？

　　立法如何能更广泛地征求各方面的意见和建议？

　　围绕上述问题，近年来，地方立法机关积极探索，不断推进民主立法工作，为“开门立法”注入了新的内容。

　　2013年7月，甘肃省出台了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。这部法规，就公众参与的范围、途径和方式，公众意见的反馈处理，公众参与的保障措施及对立法机关的要求等作了具体规定，力图在甘肃省地方性法规制定活动中引导、鼓励和规范公众有序参与立法活动。

　　上海市人大常委会在立法工作各环节不断探索扩大公民对立法工作的有序参与，充分发挥专家、社会组织的智力和资源优势。比如，在编制五年立法规划时向全体市民公开征求意见，并委托科研院所作为独立第三方对规划建议项目进行初步筛选；在立项论证和立法调研、起草、审议环节，邀请相关领域专家参与；在审议过程中以向社会公开征求意见、召开立法听证会等方式广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。通过组织好社会参与、协调好利益表达，使立法决策充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼。

　　吉林在制定十二届人大常委会五年立法规划时，常委会实行“开门立法”，积极拓展人民有序参与立法途径，以办公厅公告的形式向社会公开征集地方立法项目。在法规草案征求意见方面，也体现倾听百姓意见的做法。对于提请常委会审议的地方性法规草案，改变以往只把重要的、与人民群众切身利益相关的法规草案公开征求意见的做法，除特殊情况下，一律向社会公布。

　　湖北省人大常委会注重立法听证制度，先后就《湖北省合同监督条例(草案)》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(草案)》、《湖北省实施〈中华人民共和国药品管理法〉办法(草案)》举行听证会，就条例中涉及群众切身利益的重要条款，听取各方面的意见，公众很多听证意见在法规中得以采纳。此外，省人大常委会还加强联系基层机制，自2008年起，在县(市、区)人大常委会推荐基础上，省人大选择10个乡镇、街道、生产企业以及县(市、区)有关部门作为联系点，及时听取基层一线的意见，使之成为联系立法机关与基层的桥梁纽带。

　　陕西省人大常委会在立法工作中十分重视专家及专业机构的作用。为了进一步将征求专家学者的意见制度化、组织化，制定了《陕西省立法咨询专家库管理办法》，根据五年立法规划项目的需要，从法律和相关领域聘请了35位立法咨询专家，为地方立法工作提供有力的智力支持。此外，陕西省人大常委会还注重听取意见形式。在法规修改过程中，把调研会、座谈会延伸到基层，直接听取一线管理者和被管理者的意见，使地方立法充分反映民意、集中民智、体现民情，努力解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题。在审议修改《陕西省城市公共空间管理条例》过程中，分别召开了全省各市的城管部门、部分市的公安交通管理部门和城市个体户、流动小摊贩代表参加的座谈会，征求对城市公共场地管理和执法方面的意见，努力平衡各方权益。参与座谈会的基层执法人员和小摊贩们对做好城市管理和服务提出了很多建议，一些意见建议被吸收采纳，为增强法规操作性奠定了基础。

　　如何更好地发挥专家、学者在立法中的专业优势，是本届广东省人大常委会思考的新课题。省人大常委会与珠江三角洲的中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学5所高校以及粤东、粤西、粤北地区的4所高校合作成立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，为广东省地方立法提供咨询服务。同时，在广泛接受社会报名和层层筛选的基础上，经常委会主任会议无记名投票，从74名候选人中选取66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家，参与地方性法规的起草、修改、审议等工作。

　　注重社会领域立法

　　加强社会领域立法，保障和改善民生，使改革发展成果更多更好地惠及广大人民群众是地方立法机关的重点工作之一。

　　近年来，福建省地方立法着力民生民心，注重社会领域立法，着力解决社会管理中遇到的突出矛盾和问题。例如：制定了企业集体协商和集体合同条例、妇女权益保障法实施办法、残疾人保障法实施办法、奖励和保护见义勇为人员条例等法规，维护弱势群体和特殊群体合法权益；制定了社会治安综合治理条例、消防条例、安全生产条例、学校安全条例等事关广大人民群众的生命财产安全的法规，加快公共安全体系建设；制定了革命老区发展促进条例、城乡规划法实施办法、村民委员会组织法实施办法、村民委员会选举办法、广播电视设施保护条例和拥军优属条例等社会管理方面的法规，旨在解决当前存在的一系列涉及民生改善方面的现实问题。

　　广西壮族自治区人大常委会也制定和修订了一批有关民生的地方性法规。如《广西壮族自治区计划免疫条例》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》等法规。为了加大艾滋病防治力度，制定了《广西壮族自治区艾滋病防治条例》，将预防和治疗艾滋病纳入法制轨道。

　　贵州省人大常委会围绕改革发展中群众关注的热点难点问题积极开展立法工作。例如，针对人民群众反映强烈的食品安全问题，常委会出台了食品安全条例；为维护劳动者的合法权益，规范和加强劳动保障监察工作，出台了劳动保障监察条例；为了解决出行难，难出行的问题，规范城市公共交通秩序，出台了城市公共交通条例保障公众出行需要；为了提高义务教育的质量，解决群众反映强烈的借读费、重点班、教师举办补习班、学校安全等热点问题，重新制定了义务教育条例等等。这些有利于社会稳定、协调解决城乡区域发展不平衡问题的地方性法规，从立法层面上保障了人民群众共享改革发展的红利，有利于推动和促进改革发展的继续深入。

　　多年来，针对广大人民群众关注的社会热点问题、难点问题，江苏省苏州市人大常委会先后制定了体育经营活动管理、食用农产品(000061,股吧)安全监督管理、城市环境管理、公共汽车客运、城市房屋拆迁管理、住宅区物业管理、市政设施管理、城市房屋权属登记、房屋使用安全管理、消防和道路交通安全等法规，依法加强和推进社会管理工作，切实保障、服务和改善民生。例如，体育经营活动由于缺乏相应的法律规范，管理十分薄弱，苏州市人大常委会结合实际，及时出台了《苏州市体育经营活动管理条例》；针对该市在市容和环境管理中存在的老大难问题，制定了《苏州市城市环境管理若干规定》，赋予城市环境管理部门相应职权，对城市管理起到了积极作用。

　　内蒙古自治区包头市人大常委会始终将保障和改善民生作为地方立法工作的基本指导思想之一，在制定立法规划及立法计划时，将民生立法作为重点，对人民群众关心的热点、难点且亟待解决的社会性问题，积极开展调查研究工作，通过立法手段推动其逐步有效解决。针对社会弱势群体权益保障问题，包头市先后制定了妇女权益保障条例、残疾人保障条例、刑事被害人困难救助条例等地方性法规。针对生态环境保护，先后制定了环境保护条例、水资源管理条例、市容和环境卫生管理条例、大气污染条例、义务植树条例、湿地保护条例、城市绿化条例等地方性法规。为了解决市民日常生活中关心的社会热点问题，规范相关管理机构的行为，制定了供水条例、燃气管理条例、物业管理条例、劳动者工资保障条例、供热条例等地方性法规。民生领域地方性法规的公布实施，对该市社会事业和谐发展，人民生活条件改善起到了重要作用。