法制网记者万静

　　中国社会科学院今天发布《中国政府透明度年度报告(2013)》(以下简称《报告》)。《报告》以55个国务院部门、31个省级行政单位和49个较大市作为观察对象,对它们在2013年度政府信息公开制度的实施进展情况进行测评。

　　为了更好地了解我国政府机关近年来“三公经费”的公开情况，以及对“三公经费”使用合理性进行科学评判，《报告》项目组调研人员向55家部委机关申请公开公务员人员数、事业编人员数、聘用人员数及借调人员数等信息，只有两家部委提供了全部信息，占比不到一成。绝大多数部委以“涉及国家秘密”为由拒绝公开，依据就是施行于1989年的《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》。

　　对此《报告》认为，该规定已经完全不能适应当前国家推行人事编制信息公开的政策和做法，大量的保密规范亟待进行清理和审查。

　　九成多部委机关拒绝公开人事编制信息

　　依申请公开是政府信息公开制度的核心内容，连续5年出台的社科院《中国政府透明度》报告，都将依申请公开作为考核各级行政机关透明度的“重头戏”。

　　随着近年来建设透明政府力度的增强以及信息公开工作的不断推进，人事编制信息在很多地方都已经不再像以往那么神秘。但是申请信息公开的结果让项目组很失望，55家部委中只有中国地震局和中国民用航空局提供了项目组申请公开的全部信息，占比不到一成，并且按时答复申请的部委仅有37家。也就是说，绝大多数部委机关对于自己的人事编制信息采取了“保密”原则，拒绝信息公开。

　　项目组的调研人员向记者透露，相对于大多数部委的拒绝公开，中国地震局的答复详细程度又让他们惊喜。除了提供本机关的公务员人员数、事业编人员数、聘用人员数及借调人员数等数据外，中国地震局还详细地列出了从2007年开始机关的所有经费支出情况，包括工资福利等详细支出金额。

　　保密法律规范适用混乱是编制不透明的主因

　　在所有拒绝公开“本机关人事编制信息”的部委机关中，“该信息涉及国家秘密”是拒绝公开的主要理由。这些部委依据的保密规范就是人事部、国家保密局制定施行于1989年的《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（以下简称《规定》）。根据该规定，中央和地方各级党政机关、事业单位、社会团体的机构、编制、人员统计资料及报表属于秘密级事项。

　　但是据《报告》项目组负责人、社科院法学所副研究员吕艳滨介绍，该规定已经完全不能适应当前国家推行人事编制信息公开的政策和做法，很多地方政府，包括部分国务院部门都已经非常详细地公开了人事编制信息。除了前述中国地震局和中国民用航空局外，很多地方政府包括广东省、武汉市等都详细地对外公开了本级机关的人事编制信息。

　　中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授分析认为，以“涉及国家秘密”为由拒绝公开人事编制信息在逻辑上很可笑。如果根据前述《规定》，那地震局等众多行政机关公开自己的人事编制行为岂非“泄露根据秘密”，难道还要追究刑事责任不可？这个制定于二十多年前的行政规范性文件，规定行政机关等的机构、编制等资料属于国家保密范围，明显与现在建设透明政府的相关政策法律精神相违背。因为根据政府信息公开条例第九条规定，机构设置信息属于行政机关应该主动公开的信息。此外，根据前述《规定》，干部任免及考察材料也属于国家秘密范围，可这明显不符合现今中央关于领导干部选拔及干部任前公示等相关政策精神。保密法律规范理解适用标准混乱，是干部人事改革不透明的主因。

　　人事编制信息是三公经费有效监督的基础

　　《报告》项目负责人吕艳滨副研究员告诉记者，申请公开机关公务员人数等人事编制信息，目的就是为今后监督评判国务院部委“三公经费”的公开情况，搜集整理相关的基础数据。

　　对于中央部门公开“三公”经费，社会上有叫好声，也有质疑声。特别是一些部门公开的数据过于简略，缺乏相应的解释与说明，不具备专业知识的普通百姓很难看得懂、看得清。

　　中国人民大学财经学院教授安体富说：“公开‘三公’支出不能光有一个总数，甚至有的要具体到人。”比如因公出国，应该公开有哪些项目、多少人、花了多少钱等等。公车消费，公务用车购置及运行维护费，司机工资到底应不应该包括进去，科目之间的交叉是否都能反映出来，科研经费中招待费、出国费用等这些是否算“三公”经费等。而这一切的基础都需要各个行政机关准确的人事编制信息作支撑。

　　据他介绍，国外一些政府部门的财政预算公开得非常详细，财政报表会具体到以月为单位发布，仅伦敦市政府2010年11月的预算报表就有50多页，并附有清晰的目录，哪个职位、哪些工作花了多少钱都能清楚地查到。

　　上海财经大学教授马国贤认为，公布“三公经费”是为了让公众能够监督政府的财政支出。然而，相当多的部门公布的数据，是将不同的经费加起来，这些开销是否合理，让公众无从评判，其中一个重要原因就是对很多部门的职能、人事编制情况不甚了了。中央各部委的职能不同，人员编制不同，因而即使招待费，也很难按人均标准评价。

　　清理审查保密规范才能有效推动财政透明

　　吕艳滨副研究员认为，各个行政机关在关于“人事编制信息”是否应该公开的不同做法，其实也反映出目前保密法律规范适用混乱的问题。保密法实施条例将自3月1日起施行。条例规定，机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密，不得将涉及国家秘密的信息公开。保密事项范围应当根据情况变化及时调整。制定、修订保密事项范围应当充分论证，听取有关机关、单位和相关领域专家的意见。根据目前党中央、国务院关于建立透明廉洁政府的政策精神、法律法规，大量的保密规范亟待根据当前的形势进行清理和审查。

　　致力研究保密法的中国人民公安大学侦查系副教授赵辉认为，在计划经济时代，中国几乎是一个全能国家，举凡政治、经济、文化，国家无所不管。经过改革开放三十多年的发展，国家的职能虽然大大限缩但依然十分强大，加以对传统管理思维的惯性依赖，保密边界模糊、保密范围过于宽泛的问题依然十分突出。近多年，在食品安全、环境污染、公共规划、重大疫情、官员财产、三公消费等各个方面，都存在公民知情权行使不充分甚至完全无法行使的情况，本次保密法实施条例修订虽然规定了“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为保密事项”，但由于规定本身充满了模糊性以及缺乏细密的程序制度配套，这样的规定仍然可能悬隔在空中。