第三，地方政府追求地方经济利益的冲动超出政府角色，有公司化或者企业化的倾向。

　　地方政府保护经济利益本身没有错，但目前相当多的地方政府在维护经济利益方面存在着企业化的冲动。

　　一般来讲，政府的角色是营造一种保护和促进经济利益的大环境，而非直接创造利益，创造利益是企业的事。但一些地方政府过于看重GDP，其追逐GDP的热情丝毫不亚于企业对利润的追逐，地方政府变成了企业，市长变成城市CEO，以至于政府部门包括环保部门都被摊派招商任务。

　　这三个偏好环环相扣、层层递进。于是，产生的后果是在一定程度上带来了环境污染与破坏。《环境保护法》既然以保护环境为直接目的，理当规制污染和破坏环境的重要主体，因此，地方政府应该像企业一样被纳入《环境保护法》规制的范围。

　　《环境保护法》和单行立法在规制对象的选择上应该有适当侧重。单行立法应当以企业为主要规制对象，作为综合性立法或者基本法的《环境保护法》则应当主要规制地方政府。

　　对企业的规制通常分为直接规制和间接规制。直接规制往往为被规制对象直接设定固定的法律义务，如达标排污、环境影响评价、“三同时”和排污许可证等；间接规制也称经济激励，并不对每个排污者施加固定的法律义务，而是运用市场原理对排污者进行经济激励，引导排污者主动采取有利于环境的行为，如环境税费和排污权交易。

　　对于地方政府的规制也可分为直接规制和间接规制。对地方政府的直接规制就是强令地方政府严格执法，对地方政府首长严格进行考核和问责。但是，这种方式不能像对待违法企业一样直接处罚地方政府，因而效果十分有限。对地方政府的规制更有效的应该是间接规制，即运用地方政府对于地方经济利益的偏好引导其从事环境保护。

　　间接规制中的激励分为正面激励和负面激励。目前的《环境保护法修订案(草案)》侧重对地方政府实施负面激励。正面激励尚没有在《环境保护法修订案(草案)》中得到充分体现。

　　修改后的《环境保护法》，有必要将地方政府纳入规制范围，对地方政府不仅要有严厉的命令、考核、问责和负面激励，还要有正面激励。“胡萝卜加大棒”，最终目的是使地方政府严格实施《环境保护法》。

　　如何进行正面激励？

　　对政府进行正面激励，我们可以借鉴美国的做法。

　　美国联邦和州政府的权限由宪法规定，互不隶属，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置，呈现出强烈的契约色彩。

　　联邦政府利用开支权，通过和州政府的协商，进行资金补贴，引导州政府贯彻联邦政府的环境管理计划。

　　我国尽管是单一制国家，中央政府和地方政府之间不一定要引入平等协商的机制，但是需要注入一些协商合作的精神。

　　地方政府是地方经济利益和环境利益的代表，这一点不容否认。

　　中央政府应当尊重地方利益包括经济利益，在环境管理中，要求地方政府无条件地执行中央政府的环境立法未必能取得预期效果。

　　相对美国联邦政府，我国中央政府可以运用的资源和手段更多，应该采用财政税收、产业政策和重要建设项目立项审批等手段来引导地方政府做好环境保护工作。

　　例如，对于环境保护做得好的地方，中央政府应该通过财政税收优惠、产业政策倾斜和重要建设项目落户等加以奖励。

　　■ 落实环保部门的“统一监督管理”

　　在我国的环境管理体制中，环境保护主管部门在所有的环境法律中都被定位为对环境保护工作或者污染防治实施“统一监督管理”。但长期以来，环保主管部门只有抽象的统一监督管理权，对于如何实现统一监督管理尤其是如何处理环保部门和其他部门在环境保护工作中的关系方面，法律并无具体规定。

　　环保部门统一监督管理的角色是由环境保护工作的特点决定的。环保主管部门作为新型社会管理机构，管制的领域范围不同以往。旧的管制机构往往针对一个单独的行业。新型的社会管制机构则会调整多个行业中的某一方面的问题。

　　目前，环保部门对电力、钢铁、食品加工、炼油等所有的生产行业排放的污染物进行管制。这种宽广的管理跨度决定了将对企业的环境管理托付给一个机构的做法难以奏效。

　　美国环境保护署(EPA)是联邦立法创立的独立机构，受托监督美国经济活动的各个具体部门。它和其他新型社会管理机构一样独立于内阁各部之外，兼有立法、行政、司法三种职能，往往被称为第四政府部门。

　　国情不同，自然不宜照搬，但对于思考我国环保部门的定位应该有所启示。

　　类似“统一监督管理”的做法并非仅仅需要落实在环境保护领域，我国在安全生产和食品安全领域已经采用诸如 “综合监督管理”和“综合协调”的体制。

　　根据《安全生产法》第九条规定，负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作实施综合监督管理。根据《食品安全法》第四条规定，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。其原因在于安全生产和食品安全也涉及到多个行业、多个环节，仅仅通过单一机构难以实施有效管理。

　　这种统一监督管理的模式对于跨越多行业的环境保护十分必要。

　　在修订后的《环境保护法》中，“统一监督管理”应当得到落实。具体可以规定，在环境影响评价阶段或者其他涉及环境保护事项的审批中，审批部门在进行审批时应征求环保部门意见，环保部门的意见对于审批部门的审批决定具有重要乃至决定性影响。

　　通过这种方式，环保部门对其他有关部门涉及环境保护的决定加以指导或者监督，可望实现真正意义上的“统一监督管理”。

　　怎样做到统一监督管理？

　　我国台湾地区在环境影响评价审批过程中环保部门发挥作用的方式值得我们借鉴。

　　按照我国台湾地区的《环境影响评估法》有关规定，在第一阶段环境影响评估时，开发单位申请许可开发行为的，应具有环境影响说明书，向目的事业主管机关提出，并由目的事业主管机关转送主管机关审查决定是否进行第二阶段环境影响评估。审查结论认为需要进行第二阶段环境影响评估的，开发单位应参酌多方意见，编制环境影响评估报告书初稿，向目的事业主管机关提出。目的事业主管机关组织进行现场勘察并举行听证会，将勘察现场纪录、听证会纪录及评估书初稿送请主管机关审查。主管机关作成审查结论，并将审查结论送达目的事业主管机关及开发单位。