加快建立新型农业经营体系，解决“谁来种地”问题

　　（一）“谁来种地”问题越来越突出

　　我国农村改革最重要的成就，就是确立了以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体系。在快速工业化、城镇化背景下，农业劳动力比重越来越低，农业发展方式正在经历重大历史转型，如何构建新形势下的农业经营体系，解决好“谁来种地”问题，愈来愈紧迫。

　　一是农业份额下降与农地经营收入份额下降。自改革开放以来，我国第一产业生产总值和就业份额“双降”趋势十分明显。农业产值份额由1978年的28．2％下降到2012年的10．1％，农业就业人口比例持续下降，在2012年下降到33．6％，为进一步缓解农村人地关系、促进农业生产组织与制度变迁提供了机会。随着工业化、城镇化进程加快，农民外出打工数量增加，农民家庭收入构成也发生重大变化。1990—2012年，农户家庭经营收入份额从82．4％下降到44．6％，工资性收入从15％上涨到43．6％。

　　二是农村人口离农化、务农者老龄化趋势加剧。2010年，我国乡村65岁以上人口占10．1％，比全国老龄人口比例高1．2％，比城镇老龄人口比例高2．3％。就乡村自身而言，2010年老龄人口比例比2000年增长2．6％。年轻人出外打工后，承包地主要由留守妇女和老人耕种。

　　三是农民对土地的观念变化。对于上世纪八九十年代后的新生代农民来讲，土地不再是他们赖以生存之本，他们对土地的依恋下降，对土地的感情趋于淡薄，他们不愿固守农村生活，随着出外打工年头增加，他们的生活方式与观念也越来越城市化，种田对“农二代”吸引力下降。在传统农区的调查表明，70％的受访人员表示对种田不感兴趣，上世纪80、90后受访者95％以上不愿种田。即便在30％愿意种田的人群中，“不想多种地，只种自己口粮田”代表目前种田人的基本心态，种田已由过去的“主业”演变为“副业”。

　　（二）以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系

　　一是实行承包权与经营权的分离，强化对承包权与经营权的权利保护。农业经营体制创新的前提是解决好农村土地承包经营权问题。目前全国外出打工六个月以上的农民工达到2．5亿，农村劳动力配置的巨大变化，带来农户土地承包权与经营权事实上的分离。在城市郊区和沿海地区，承包权与经营权分离的情况更加明显。但是，我国现行法律对土地承包权与经营权是合一设置的，在现实中面临执行的困难：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失；当承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。十八届三中全会提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，为实现集体所有权、农户承包权、种地者经营权三权分离提供了政策依据。对两束权利分别赋权，即，承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业。

　　二是在坚持家庭经营前提下，推进农业经营方式创新。农业经营方式创新是农业经营体制的核心。十八届三中全会 《决定》一方面明确，必须“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，这是根据我国农业特点和国际农业发展经验做出的理性选择，家庭经营是最适合中国农业经营的组织方式，家庭经营与土地规模不直接相关。农业之所以选择了家庭经营，主要由该产业的特性所决定，它要求经营者对自然、农活及各环节有精心呵护，不像工厂制度那样能轻易标准化。农业经营一旦雇工，就需要面对高昂的监督成本，侵蚀农业经营效率。另一方面，《决定》提出“家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展”，是现阶段创新农业经营方式与时俱进的选择。在经营方式上更加丰富，既有家庭经营，也有集体经营、合作经营和企业经营，为增进农业经营方式的选择性提供了基础，有利于提高农业经营方式对不同作物、不同地区、不同发展阶段的适应性，使生产关系更能适应生产力的发展。

　　三是鼓励承包经营权向多种经营主体流转，发展多种形式规模经营。近年来，全国土地流转面积呈现较快增长态势。到2012年底，我国农村承包集体耕地的农民家庭约2．3亿户，其中有约4440万户发生了流转出承包耕地的行为，占承包农户总数的19．32％。在发达地区农地流转比例已经占一半，农区的农地流转增速显着。2011年，在全部流转耕地中，流入农户的比例占67．2％，仍然是接包土地的主体。但土地向其他主体流转也大量存在，农民专业合作社占13．4％，企业占8．4％，其他主体占10．6％。伴随土地流转加快，农户经营土地的规模也在增加。截至2011年年底，经营耕地10亩以下的农户有2亿多户，占家庭承包户总数的85％以上。经营耕地在10亩以上的农户已经占到15％，10—30亩和30—50亩两个组别的比例最高，分别达到10．7％和2．3％，经营耕地50—100亩的农户有194．1万户，经营规模在100—200亩的农户有53．2万户，经营规模在100—200亩的农户有53．2万户。但土地流转也存在不规范、部分土地流转后“非粮化”、片面追求土地经营规模和政府操作土地流转等问题，因此，应尽快按照十八届三中全会精神，建立公开的土地流转市场，完善流转规则，促进承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，从事适度规模经营。

　　四是发展合作经济，提高农民组织化程度。截至2011年年末，全国共成立农民专业合作社50．9万个，平均每个行政村成立合作社0．9个；年度财政扶持资金总额44．6亿元，扶持2．9万个农民专业合作社发展壮大，平均每个合作社获得财政扶持15．6万元。全国实有社员3444．1万户，平均每个合作社有70个成员；通过合作社带动非入社成员5366万户，平均每个合作社带动105户。合作社平均为每个成员统一销售农产品1．34万元，平均为每个社员统一购买化肥、种子、农药等生产投入品4600元。农民专业合作社作为一种便于农民开展规模经营、拓展市场空间、提高谈判地位和完善自我服务的组织形式，成为转变我国农业经营方式的重要主体。但是，当前，合作社制度建设滞后；部分农民专业合作社呈现公司化趋势，合作社经营与利益主要由资方控制；资金和人才等要素制约着合作社的发展。因此，十八届三中全会《决定》提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。更重要的是，明确了未来对合作社的支持方向，一是允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社；二是允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护；三是允许合作社开展信用合作，旨在做强、做大合作社，成为未来带领农民走向市场、提高农业组织化程度的载体。