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　　（一）监管的思想观念不相适应。行政审批是政府推进机构改革和职能转变的重大举措，如何适应新形势，加快转变政府职能，更好地管理好、服务好市场各类主体，保障市场健康运行，从监管层面看，还存在一些模糊、消极的思想和观念。一是认为行政审批改革了，监管缺乏作为了，过去监管是通过审批制度和年检制度来监管的，现在取消和下放审批权了，政府管理部门也就失去了监管权，客观上市场监管也就落空了。二是认为行政审批改革了，监管责任弱化了。过去是遵循“谁审批谁监管”的原则，现在不审批就不存在监管的责任了，主观上对花力气、费精力、担责任、有风险的监管工作敬而远之、听之任之。三是认为行政审批改革了，监管难度加大了。过去靠行政审批来管制企业，现在这些监管权力不存在了，而要监管的企业太多，市场太大，监管难度太大，对市场监管没有信心。

　　（二）监管的法律体系不相适应。我国近年来出台了一系列市场监管的法律、规章和制度，但相互之间关于审批权与监督权的界定不清，造成相关部门在执法上重复监管和真空盲区并存的现象。一是监管法律体系不健全。缺乏专门的高阶位的法律，众多法律规范未能形成层次分明、相互补充、内容全面的法律体系，部分监管法律之间存在内容冲突和矛盾。一些重要领域如行业协会监管还存在无规范的盲区。二是监管法律“立改废”不科学。随着行政审批制度改革的深入推进，简政放权与相关法律之间的冲突愈加明显，如果相关法律不能相应调整和修改，行政审批改革将面临“违法”行政。三是监管程序立法存在不足。目前，监管领域没有出台规范的监管程序法，造成实际执法过程中不仅出现执法违法现象 而且造成监管行为的随意性，容易发生腐败和不公正现象。

　　（三）传统的监管方式不相适应。随着行政审批制度改革的推进，市场主体数量急剧增加，市场主体资质参差不齐，市场经营方式千差万别，监管任务强度、难度和复杂程度将相应增加。因此，传统的以审批代监管方式难以适应。一是政府监管部门事前靠审批、事中靠年检的面对面传统监管方式，将难以适应审批制度改革后的新形势，如何保障企业市场经营的合法性、规范性和安全性，监管部门尚没有明确意见。二是以关注结果的“运动式”、“救火式”传统监管方式，不能从源头预防违反市场秩序、危害群众生命健康的事件发生，监管效率低下，社会负面影响大，监管工作处于被动局面。

　　（四）市场监管的能力不相适应。当前，食品安全事件接连发生，暴露了我国市场监管能力亟待提升。一是监管力量分散难以形成合力。由于监管权分散于不同监管机构，相互之间沟通联系机制不畅等原因导致监管效率低下。二是基层监管力量有待加强。一些地方取消和下放审批权后，基层监管的任务明显增加，但基层监管人员、经费等方面并未加强，监管难度加大。三是专业性技术性能力不足。市场监管工作对于专业性技术性要求极高，但当前一些监管机构专业性技术人员缺乏，监管人员业务素质和执法水平不高，专家和专业机构参与监管不够。四是信息技术有待提升。一些地方现有信息基础设施和设备难以保障，难以适应监管任务需求。监管机构之间、监管机构与监管对象、监管机构与社会公众之间，尚未形成信息互联互通。

　　二、市场监管问题的深层次原因分析

　　（一）改革不够系统深入。改革开放以来，我国实施了多次机构改革，尽管每次改革市场监管机构都首当其冲，但由于改革是分阶段、分部门加以推进，客观上缺乏对政府履行市场监管职能机构设置的科学谋划和全面统筹。因此，市场监管机构设立的背景、标准各异，性质和体制不同，导致机构重叠、职责交叉、责任不明、部门分割等问题。由于监管部门改革顶层设计缺失，形成部门之间监管法律法规没有统一，中央与地方监管对部门要求和赋予的任务各有不同，其结果是市场监管中的深层次矛盾没有很好解决，改革重形式轻结果，积淀的问题越来越多。

　　（二）传统观念改变困难。在传统“官本位”文化与计划经济思维作用下，一些监管部门权力意识较重，习惯衙门作风，长期养成了以管制代服务的思想。一是缺乏现代服务意识。一些单位和个人官僚主义严重，习惯于别人找上门来审批，不愿主动走出去监管。将监管和服务截然对立，缺乏服务、规范和引导的意识。二是人治思想根深蒂固。一些单位“人情大于天”的人治思想严重，按照熟人社会的潜规则办事，依法行政意识不够，行使自由裁量权不准确，坚持“过罚相当”原则不到位。三是“三门”干部多，即机关干部多数是从家门到校门，再到单位门，基层实践经验缺乏，现场处理问题能力缺乏，习惯审批办公方式，对权力下放后的职能转变顾虑较多。

　　（三）部门利益难以突破。部门权力化，权力利益化，权力法律化，这是当前机构改革面临的最大障碍。利益导向的思维模式，导致一些市场监管部门将精力放在如何扩大审批权力，如何“创造”审批程序，如何增加审批事项上，而对于如何转变职能，如何增加效率，如何加强监管，则表现为“思想的盲区”和“行动的无能”。利益部门化不仅导致审批权取消和下放反反复复，还导致改革的修修补补，甚至法律规章也成为部门利益博弈的对象，其结果是一些法律规章难以及时修订和出台。

　　三、加快构建新型监管体系的几点思考

　　行政审批改革是政府职能的重大调整，是一个涉及法律、政策和政府行政行为的系统工程，如何将审批权改革与市场监管更好地统一起来，适应新形势需要，必须加快构建新型市场监管体系，转变政府职能，将传统行政审批监督转为现代服务监督，促进监管部门真正成为企业合法经营的保驾护航者，不良企业的“啄木鸟”，为人民群众提供健康安全的市场环境。

　　（一）加快法律调整，避免“一改革就违法”的尴尬。鉴于现有行政审批权限改革涉及法律法规较多，必须加快法律法规调整。一是梳理和修订监管法律。当前，大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门政府规章所设定和规定的，取消和下放审批事项的前提是梳理和修订相关法律法规和政府规章。据此，应梳理和修订监管法律法规和规章，避免监管法律冲突和矛盾，弥补监管法律缺陷和漏洞。二是加快行政审批法制化进程。以法制化的规则和程序制约权力，严格设定和实施行政审批的事项和程序，严格实施行政审批公开制度，强化职能监督，对乱设行政审批事项的行为依法进行纠正和处理，对已经设立行政审批权的事项进行严格监管。强化行政审批责任追究，通过法律制度规范行政审批权力运行。三是研究制定《市场监管法》。就市场监管的指导思想、原则、制度、规则、措施等内容予以明确规范 对监管活动的范围、程度、途径、方式、手段、程序等加以清晰界定，同时对监管对象违法的制裁、监管者不当监管的补救的规则等加以规定。四是完善监管程序法。明确和细化监管程序，减少和避免监管中的自由裁量权。依法赋予监管机构调查、收集不法行为证据等程序性执法权力。加强对监管职权的制约限制其直接处罚权。五是完善社会组织监管立法。审批事项转移给社会组织，需要通过法律明确社会组织监管职权、监管责任、监管方式等。

　　（二）注重顶层设计，推动市场监管大部制改革。市场监管是政府的基本职能，需要按照大部制改革要求，适应现阶段改革特点，加强改革的顶层设计，建立精简统一的市场监管机构。一是横向职能调整归并。将目前多头执法市场监管部门，相互交叉的部门职责职能，按照市场监管的流程，统一进行划转，形成更有职责、更有权威、更有效率“大部制”的监管部门，减少不必要的监管部门之间相互推诿、扯皮现象。二是组建市场监管预警和出警系统。围绕市场监督的目标要求，建立市场监管客体的信息，将监管职责前移，实施市场监管信息监测与跟踪相结合，加强预警防控，对发现的苗头性问题，及时防控。为防止突发事件发生，比照公安政法１１０系统，组建市场监督综合稽查队伍，对突发性问题，及时组织力量，依法处置。

　　（三）实行科学监管，克服“一管就死”的弊端。长期以来，监管与被监管之间一直处于矛盾对立局面，监督成本很高。适应行政审批改革新形势，必须调整监管思路，建立科学有效的监管新模式。一是要推进单方监管向多方治理转型，从“以政府为中心”向“以公民为中心”转变 从“权力主体”向“责任主体”转变 从自上而下的单方面的行政管理向协商、对话、合作、多元主体共同治理的方向转变。二是推进监管向服务转型，建立全过程、预防式、改进型监管，发挥引导、扶持市场经济发展的服务功能，变被动监管为主动服务。三是推进实体监管向制度规范转型。市场监管是一种依据事前公开的规范对市场主体进行的制度性约束。这种规范可以是法律法规，也可以包括政策、规划、标准。政府退守宏观领域可以通过规划等加强对市场主体进行约束，行业协会等可以通过制定标准对市场主体进行约束。

　　（四）实施智慧监管，走出“一放就乱”的怪圈。随着行政审批改革深入推进，市场经营主体会越来越多，如何能够在监管上实现全覆盖，必须依靠科技，创新智慧式监管。一是要建立信用监督体系。建立社会诚信体系，建立“一次失信，处处受限”机制，推动商事主体自律自治。二是要建立信息联网平台。放权以“宽进”为指向，“宽进”要以“严管”为保障。充分运用科技技术，建立信息信用平台。多地区、多部门联网，扩展信息信用数据来源。扩展信息信用平台功能，使其担负主体登记、许可审批、信用信息公示、监控监管等任务。扩大信息信用平台适用范围，包括政府部门、社会组织、市场主体、社会公众等都可通过不同界面进入平台，从而对市场主体实行实时监控和多点监控等。

　　（五）推行社会共管，建立多维监管体系。在政府监督为主导的同时，要构建多元化的新型监督体系。一是要发挥社会组织的监督作用。深化事业单位改革，加快培育社会组织，增强其管理和服务能力，将政府承担的一些事务性工作以适当方式交其承担。发挥技术类中介作用，依靠专家，使其承担行政监管中的信息采集、风险预警、技术支撑作用。二是发挥社会公民的监督作用。注意引导和组织社会公民自觉参与市场，鼓励公民参自主监督和协助政府监督。三是要发挥社会媒体舆论监督的作用。通过社会媒体监督，不仅促进政府监管信息公开、规范运行、阳光监管，而且促进市场经营主体合法生产与经营，尊重和理解社会监管，共同营造健康有序、充满活力的社会主义市场。

　　（作者单位：国家行政学院办公厅，安徽省行政学院）

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