自从1994年实行分税制以来，地方政府越来越依赖中央的转移支付。图为2009年中央与地方财政收支及转移支付关系。 （何籽/图）

钱少了不行，地方支出解决不了；光给钱也不行，得让地方自个儿收，降低对中央的依赖。这两条必须都满足，中央只控制必要比例。

南方周末：作为参与了1994年分税制改革的人士，你如何评价那次改革？

许善达：1994年分税制改革，我认为是符合当时的实际的。当时谈不拢的事情，是靠政治智慧渡过难关的，最后的效果是非常好的。朱镕基同志的决策体现了政治智慧，这不是每个人都有的。

当时改革雷厉风行是逼得没办法。中央财政收20%多，地方财政70%多，中央已经没有钱了，中央财政依赖地方政府，当时的财政格局已经影响中国的政治经济体制了，不改不行。

党内先开了政治局会议，决议要改事实上的财政承包制为分税制。地方省委书记不能说不改，对方案有什么要求可以谈。最后的方案和最初的方案变化很大，基数变了，很多细节都变了，最后事情决定下来，都是镕基同志拍板。

当时为了分税制，工作团去了16个省。我去了15个，只有安徽省没去。到各个省去，介绍分税制方案，在税制改革（主要是在第二产业实行增值税）的基础上，保地方政府财政收入基数，今后增值税的增量中央多拿。中央地方75∶25分成，中央增长的部分1∶0.3返还地方。把这些政策一个一个跟省里谈。

地方政府要考虑地方利益，中央政府拿增量它不反对，但是要考虑利益怎么能多一点。各个省份不一样，一个一个谈。比如新疆资源税归地方，但跟广东谈就没有资源税的问题。但有的省说，别75∶25了，五五分成或者直接给我——这个就不行，全国统一增值税分成的比例。

南方周末：为了推行分税制，采取了怎样的改革策略？

许善达：比如保基数。财政部税务局和地方对账，看基数是不是保了，甚至还让一点，让他觉得占了好处。

存量给地方让了好处，但增量值才符合我们的目标。时间越长，增量的权重会越来越大，存量权重越来越小。增量框架设置得比存量合理，也就是说合理的部分越来越大，不合理的部分越来越小。

甚至在改革的过程中，也曾让不合理的部分更不合理，比如本来你拿多了我拿少了，但是为了让你同意增量的方案，我愿意在存量上让更多。付出这样的成本，换来增量的方案。

假以时日，合理部分成为主要部分。1992年的基数是2600亿，1993年的基数是3600亿。一年多让1000亿，对财政部来说是割肉。但增量的75%是中央的，这样算，就没问题了。

南方周末：在这个框架下中国经济连续增长多年后，由此形成的财政结构有什么问题？怎样的结构比较合理？

许善达：1994年税制改革和分税制运行二十年了，非常成功。已为全世界公认。中央摆脱了对地方财政的依赖，逆转成地方需要依赖中央了。但现在地方对中央的依赖又太高了，支出的40%要中央给钱。省长要干什么事儿，花钱40%要等财政给钱，中央不及时给，这事儿就干不成了。我认为地方80%的收入自己收，20%依赖中央，这样的格局比较好。

地方依赖中央的比重高，对省长履职不方便。我觉得，收入占到他支出的80%左右比较合适。地方收100%甚至给中央交钱不行，中央还是要有给地方一定的转移支付，但比重不能太大，占地方支出的20%左右为宜。

自己收的钱如果能到80%，地方政府才能正常运行。比如1月份要干个重要事儿，即使中央转移支付没有到账，自己的收入也能调剂使用。

南方周末：地方40%以上的支出依赖于转移支付，有哪些问题？会怎么改革？

许善达：现在总的转移支付量太大，在总的转移支付之下，专项转移支付又太多。

这一点，中央已经明确了，要求财政部等有关部门研究现在的专项转移支付有多少，要把专项转移支付变成一般性转移支付。不要管他花钱干什么，只要说这个职能是你的，我把钱给你，你自己安排。

另外定下来的是中央要增加支出责任，但责任到多少得一项一项研究，这个还在研究。

南方周末：在支出责任与组织收入方面，目前存在哪些有待改革的地方？

许善达：中央地方支出责任在很多方面不规范。

一般来说，跨地域的事项要中央支出，比如江河治理、食品安全等。法院、检察院经费可以由中央支出，可以减少他们对地方政府的依赖。

在收入方面，相对而言，地方税种弹性比较大，自由裁量权运用的比较大。

现在经济增速放缓，为什么国税增长速度慢、地税增长快？原因之一是地税受省长、市长、县长的约束大。我需要钱，你想办法给我收。地税局在收钱上，打擦边球。比如说，企业所得税可以分季度预缴，但是缴多少呢？如果收入形势好，预缴少一点，要是收入形势不好了，预缴多一点，明年4月给企业退一点。这都是合法的，算是擦边球。但如何运用，空间是不一样的。

国税为什么增长得慢？跟增值税管理严格、不敢收过头税有关系。

国税局也是党领导的，但是属于中央，还是不一样。地方政府不能随便让国税局把增值税给改了。1990年代有的地方长官干预国税局实行统一的增值税，为了地方利益损害全国利益、中央利益和其他地方利益，被依法处理了。慢慢地，现在地方政府知道，增值税的政策，有问题可以向中央反映，地方还是少干预。

南方周末：很多人认为分税制的问题在于省以下没有落实分税制，你怎么看？

许善达：我不太赞成这个说法。

省以下就不要像中央和地方一样分税。县乡里有什么税可分呢？我国经济发展，越大的企业越往大城市走。把农业税、个体户的税、小企业税减了，乡里有多少大企业，还有多少税能收？越往下，按照税种划分收入的比重会越少。县里的开支要依赖省里的拨钱。绝大多数的乡，基本无税可分。只有极少数特别发达的乡，能够跟县里分。