近年来，随着居民收入水平的不断提高，食品安全受到全社会的广泛关注。进一步深化食品安全理念的认识，充分吸收国际先进经验，建立健全与食品相关的法律法规、质量标准、管理方式、监管机构，尽快构建分工明确、全程监管的食品质量安全监管体系，强化食品质量安全监管，是我国当前迫切而又必须解决的问题。

曹新明

目前，在我国的食品质量安全范畴内，“食品安全”这一概念在质量监管层面是不完整的、不统一的，是被人为割裂开来的。

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食品质量关乎人类最基本的生存条件，是人类无法回避的问题。近年来，随着居民收入水平的不断提高，食品安全受到全社会的广泛关注。进一步深化食品安全理念的认识，充分吸收国际先进经验，建立健全与食品相关的法律法规、质量标准、管理方式、监管机构，尽快构建分工明确、全程监管的食品质量安全监管体系，强化食品质量安全监管，是我国当前迫切而又必须解决的问题。

食品安全监管体系被人为割裂

我们对“食品”的第一认识是，它是由人类消费的、被人体消化吸收的物质，对于人类健康、民族繁衍起着至关重要的作用。其次，食品是人类活动与大自然共同作用的产物，它必然要经历“从农田到餐桌”“从牧场到餐桌”“从海洋到餐桌”的过程。这是对食品的一个最基本、最自然的认识，对食品质量安全的管理及控制应该依循食品生产的内在规律，寻求解决方案。

然而，在我国的食品质量安全范畴内，“食品安全”这一概念在质量监管层面是不完整的、不统一的，是被人为割裂开来的。

第一，从食品分类来看，食用农产品(000061,股吧)是游离在食品概念之外、与之并存的一个概念，破坏了食品安全监管的完整性。常见的现象是，无论是官方还是大众，总是将一脉相承的农产品质量和食品质量分开来谈，如生产食品必须办理许可证，而经营农产品则是不需要食品流通许可证的。在食品质量安全控制过程中，如何界定食用农产品和食品亦存在诸多争议，给监管和执法带来很大的困惑。

第二，从食品标准上看，我国的食品质量标准是多层次的结构，破坏了食品安全监管的统一性。从种类上分，有《食品安全法》《农产品质量安全法》和《产品质量法》；从级别上分，有国家标准和地方标准；从领域上分，有行业标准和企业标准。上述诸多标准如何执行，监管方和被监管方都有着多项选择，没有统一的、绝对权威的标准。

第三，从管理权限上来看，食品在不同生产阶段的质量监管，分由不同的行政部门负责，破坏了食品质量安全监管的全面性。如未加工的或初级加工的农产品，归农业部负责；进入加工企业和流通领域的食品质量由非农业部门负责，食品的生产链被人为割裂。

举例来讲，新鲜的萝卜及洗净、切片、晾干后的萝卜干都属于食用农产品，划归农业部管理，适用于《农产品质量安全法》。但是，萝卜一旦被制成罐头，则不属于食品农产品范围，即脱离农业部的管理范围，它适用的法律条文及管理部门亦随之改变。2013年，当卫生部启动食品标准清理工作时，发现现行有效的5000多项食品标准文本来自15个国家部委就不足为奇了。这种“九龙治水”的社会惰化局面，极易造成食品质量标准、管理部门、监管渠道的矛盾、重叠、交叉，使质量责任人难以适从，管理部门难以监管，执法手段难以到位。而“三个和尚没水吃”，又导致了食品质量安全体系中的各个元素难以形成合力，这就为食品质量安全埋下了隐患。

国际通行食品质量安全全程监管

在国际食品质量安全体系中，较为通用的做法是，以“食品安全”作为基本概念、核心概念，贯穿始终，对食品质量实行垂直管理。从食品标准的制定、监管机构的设立到执法部门行使权力，始终都围绕着“食品安全”这一唯一目标。如国际食品法典委员会标准（CAC）、《欧盟食品安全白皮书》、《欧盟食品及药品安全管理法规》、美国食品药品监督管理局、澳大利亚—新西兰食品标准局。美国是对食品质量安全的控制管理最为严格的国家之一，它在联邦法规第21篇《食品与药品》中，对人类入口的产品划分了两大类、四小类概念，即食品，包括人类食品和饲料（动物食品）；药品，包括人类消费类药品和兽药。概念上的简单划分，从根本上保障了管理理念、管理方式、管理渠道、管理标准的统一性，保障了对最终食品的质量控制。这就相当于把鲜萝卜、萝卜干、罐装萝卜都作为食品来管理，统一建立农药残留、重金属残留、添加剂、色素、微生物等标准，而不必就农产品和食品分别制定质量标准。一切行为的目的，就是要保障食品的安全。

以美国为例，说明以“食品安全”为核心建立的质量安全体系的优势。

第一，通过对食品分类管理，建立职责分明的垂直管理体系。科学分类管理是指美国的食品是按照品种归属不同部门管理，最大程度兼顾了食品生产过程中的内在规律，体现了质量控制的内在本质，行政部门对食品的安全问题负有“一站到底”的职责，规避了责任不清，互相推诿现象的产生。如环境保护署负责管理饮用水。其职责是建立安全的饮用水标准、确定新农药的安全性，设立食品中农药残留限制标准，出版农药使用安全指南等等。它的职责，把饮用水的安全同水资源安全及环境保护紧密结合在一起。农业部负责的产品有棉花、乳制品、新鲜水果和蔬菜、家畜、禽类及蛋类、加工过的水果和蔬菜（包括果汁和糖类产品）、烟草。商业部国家海洋与大气管理局负责水产品及其制品。其职责主要通过付费水产品检验计划，按照联邦卫生标准检验和认证渔船、水产品加工厂及零售企业。

垂直管理是指每个部门对其所负责的食品类别，实行从头到尾的全方位直线管理。例如美国农业部食品安全与检验局对家畜产品的管理，从流程上看，涉及到畜产品屠宰前后的检疫以及肉类、禽类屠宰场和加工厂的检查。从范围上看，涉及到国产和进出口肉类、禽类及相关产品，以保证在美国销售的所有肉类和禽类产品的生产完全符合美国标准。

第二，以食品质量安全为核心，建立纵横交错、各司其职的监督体系。监管职责不以行政区域或部门权力划分为依据，而是以食品的品质为中心。各类产品的管理部门在生产、加工、储运的同时负有纵向的监管责任，同时联邦食品药品管理局、海关总署等机构按照其工作性质，具有跨越部门和跨产品的横向监管职能。如食品药品管理局、疾病控制和预防中心、海关总署、司法部、联邦贸易委员会对食品安全的不同方面有明确的职责。如监督企业建立良好生产规范及制定HACCP计划、监控食源性疾病、保护消费者免受不公平待遇和欺诈行为、起诉涉嫌违反食品安全法的企业和个人等。