【正文】

　　引 言

　　在所有的微量元素中，碘，恐怕是最让公众纠结的一种。它曾被视为包治百病的灵丹妙药：我们曾在孩提时被父母告知“碘盐要起锅才放，不然碘就挥发了，没用了”，也曾在日本福岛核电站危机时，被告知“多吃碘盐，甲状腺就不会吸收带有放射性的碘元素”；然而，它也曾被视为避之不及的瘟疫，碘盐致癌的报道不时见诸报端。

　　追、避之间的转换，科学争论的交织，使公共政策选择面临深刻困境。为解决这一困境，卫生部根据《食品安全法》，委托国家食品安全风险评估委员会进行了风险评估，并发布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》（以下简称《碘盐风险评估》）。评估认为，由于我国多数地区都存在程度不同的碘缺乏，考虑到食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的益处远远大于其健康风险。然而，评估结论并未平复学界争议与公众恐惧。

　　本文即以这一事例为中心，从风险评估的规范要求与现实之间差距的角度分析评估未获认同的原因，在此基础上，论证风险评估法律制度完善的方向。

　　一、碘盐罗生门：致病的疑云

　　碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称“大脖子病”），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。新中国成立后，政府早期对碘缺乏病采取定向干预政策：碘盐供应定向于病区，非病区不供应，且消费者有选择权。[1]此后，医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍，碘缺乏遂上升为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。1991年3月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，该条例规定，国家划定碘缺乏地区的范围，[2]对这些地区实行强制使用碘盐的制度，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场，即使因治疗疾病，不宜食用碘盐的，也需持指定医疗机构出具的证明，方能到指定单位购买非碘盐；[3]而且，未来的目标是除高碘地区外，逐步实施向全民供应碘盐。[4]根据这些规定，之前的定向干预演变为全民食盐加碘（Universal Salt Iodization， USI）。

　　为增强普及碘盐的力度，相关部门还建立起碘盐监测制度，要求盐业公司提高碘盐食用率，[5]碘盐普及率也成为对地方政府考核的依据。[6]政治动员之下，矫枉过正的苗头开始显现：高碘地区供应碘盐[7]、强制搭售碘盐[8]、盐业公司不按照卫生部门要求停止向高碘地区供应碘盐[9]、不宜食用碘盐者购买非碘盐难[10]等问题一一出现。此后，碘盐推行力度在一些地方有所调整，但整体而言，全民食盐加碘政策延续至今。

　　全民食盐加碘自推行伊始便饱受争议。早在1948年，美国两名研究人员即发现，当大鼠血清中碘浓度达到一定上限时，甲状腺便不再吸收碘。这一现象即著名的Wolff—Chaikoff效应，它说明血清碘浓度过高会阻止甲状腺激素形成，导致甲状腺功能的减退，引发健康危害。

　　全民补碘后，我国不少医学工作者也观察到甲状腺疾病增加，并开展了研究，其中，具有代表性的是原中国医科大学校长、内分泌专家滕卫平教授的研究：滕卫平的课题组发现，人群碘营养超过适宜量和过量，可以诱发或促进甲状腺功能减退和自身免疫性甲状腺炎的发生和发展；[11]课题组选择3个农村社区（分别为低碘、适碘和高碘地区）在入户问卷调查基础上的采样研究表明，碘摄入量增加可能导致甲状腺功能减退症患病增加；[12]课题组统计发现高碘地区甲状腺癌发病率高于低碘和适碘地区，其中作为高碘社区的黄骅1994年以前未发现甲状腺癌病例的确切记载，而从1994～2000年则有10例，因此，原先高碘基础上追加的碘可能在甲状腺癌发病的增加中起到一定作用。[13]根据这些研究成果，2001年3月，时任全国人大代表的滕卫平领衔起草了一份议案，建议修改全民食盐加碘政策，此后又多次提出类似的议案。[14]

　　针对这一提案亦有不少反驳。例如，天津医科大学钱明、王栋提出，滕的研究中，选取地区高水碘很可能伴随其他化学成份或矿物质含量过高，无法排除是其他因素导致甲状腺疾病的可能；滕的研究没有采取随机抽样，而是入户问卷调查，由于志愿者易受问卷诱导，导致采样缺乏代表性；滕的课题组选取的高碘地区是水源性高碘，与全民加碘无关，不可以此非议全民加碘政策等等。[15]针对这些质疑，滕卫平课题组亦有回应，他们提出：课题组研究证明当地水中含有的氟、硒、锌对甲状腺功能没有影响；在人群中随机抽样非常困难，国际上类似研究大多没有采用这一方法；调查选取的高碘地区事实上从1996年起就全部投放碘盐，且这个地区发现的甲状腺癌都1994年以后发生的，不得不考虑全民食盐加碘是是这个地区甲状腺癌高发的附加因素。[16]

　　此外，还有观点并未否认碘过量的风险，但权衡利弊，仍然主张应坚持全民食盐加碘，例如，有研究认为数据表明全民加碘尚未造成高碘性甲状腺肿流行，不必过于担心；[17]有比较全民加碘的益处和副作用而主张全民加碘利大于弊。[18]

　　争论中引起社会高度关注的，是碘过量是否会导致甲状腺癌。对此，国外已有一些研究成果：有研究表明，长期缺碘和长期高摄入碘均可导致甲状腺肿的发展，而甲状腺肿是甲状腺癌的危险因素之一；有研究表明长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高，而长期碘摄入过多的人群则可能增加患乳头状癌的风险；还有研究表明日本和冰岛作为世界上碘摄入量最高的国家，甲状腺癌发病率高于美国及其他国家，等等。[19]

　　在我国，除上述滕卫平课题组的成果以外，亦有不少地区的医生根据临床经验，认为全民食盐加碘后，相关甲状腺癌的比率开始上升，[20]有些还进行了相关研究。例如，崔俊生、倪劲松等回顾性查阅了吉林大学中日联谊医院1961—2000年外检病理登记资料发现，全民食盐加碘后甲状腺恶性肿瘤检出率增高，甲状腺癌的组织类型发生变化：乳头状癌显著增加，滤泡状癌减少，发病年龄有增加趋势。[21]对于这些观点，亦有反对意见，有观点认为，包括甲状腺癌在内的多数肿瘤都呈上升态势，因此甲状腺癌与食盐加碘存在联系的推论依据不充分；还有观点主张，临床发现甲状腺疾病增多不等于甲状腺疾病发病率增加，因为不排除是因为医学检查手段比以往先进，导致更容易检出。[22]

　　二、受冷遇的《碘盐风险评估》

　　碘盐是否致病的争论在科学界无法形成共识，愈加引发公众对这一问题的焦虑。针对碘过量的担心，2009年，卫生部委托国家食品安全风险评估专家委员会评估了我国不同地区居民碘营养状况的潜在风险。评估专家委员会由9名专家组成，其中8人来自中国疾病预防控制中心，1人来自天津医科大学内分泌研究所（陈祖培，他同时是卫生部碘缺乏病专家咨询组组长）。评估所依据的主要数据亦来自于中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、地方病控制中心有关膳食、水碘、盐碘、尿碘和碘营养状况等方面的监测数据。[23]