2010年5月14日，国家食品安全风险评估委员会发布《碘盐风险评估》，报告认定，虽然已有明确科学证据表明碘过量会导致健康危害，但目前尚无明确科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤发生相关。[24]报告还得出结论：我国除高水碘地区外，绝大多数地区居民的碘营养状况处于适宜和安全水平，沿海地区也不例外；食盐加碘并未造成我国居民的碘摄入过量；我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险。因此，继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。[25]

　　然而，评估结论并未平复有关争论，医学界越来越多的研究成果试图证明碘过量与甲状腺癌之间的关系：竺王玉、张永奎等对舟山群岛居民的调查发现，舟山群岛居民碘营养充足，居民甲状腺癌累积患病率较高；[26]重庆市肿瘤研究所的杨鑫、周晓红分析了该院1980－2010年前后30年手术切除的甲状腺病检标本发现，全民食盐加碘后，甲状腺恶性肿瘤构成比有显著性变化，乳头状癌显著增加、滤泡状癌减少、髓样癌减少、未分化癌减少、甲状腺癌的发病年龄有增加趋势。[27]

　　此后，卫生部门的决策似乎也并未完全依据风险评估报告，2011年9月15日，卫生部发布的食品安全国家标准《食用盐碘含量》（GB26878－2011）下调了盐碘含量的指标。与此同时，社会对补碘过量的担忧未获平复，且有加剧的趋势，碘盐导致甲状腺病症甚至癌症的报道不时见诸报端，[28]卫生部门的官员与专家不得不多次出面澄清。[29]

　　三、风险评估的法律性质与规范要求

　　《碘盐风险评估》遭冷遇原因复杂，例如，公众可能受情绪驱动，难以理解公共卫生领域的复杂问题。然而，评估结论在科学界内部亦不受认同，决策时也被监管部门谨慎处理，则说明有必要检讨评估未获权威性的根源。

　　（一）风险评估的事实发现功能

　　根据《食品安全法》，食品安全风险评估是对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行评估，由于评估活动高度技术化，《食品安全法》规定由于国务院卫生行政部门成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会具体负责。[30]评估包括四个主要步骤：危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。[31]此后，卫生部又颁布《食品安全风险评估管理规定（试行）》，专门设立食品安全风险评估技术机构，负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。[32]从上述规范可以看出，风险评估是借助科学专家，通过收集、处理、分析科学数据与信息等科学活动，对“食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害”这一事实问题予以回答。这一制度的引入体现了法律规范复杂监管活动的努力：

　　行政活动的合法性有赖于其工具理性，即运用专业能力充分地解释其决策基础。这种专业能力通常会与行政机关的事实功能发现紧密相连——作为执法机构，行政机关是在具体实践法律赋予的职权，为完成这一任务，行政机关首先需要明确在具体事务中涉及的事实是什么，方能有效论证其决策的正当性。[33]然而，在现代风险社会，事实认定面临复杂的技术面向：哪些物质是有危害的？可能的危害有多大？答案往往处于科学前沿，上述食盐加碘危害性的争论远非个案，而是反映普遍的典型。关键事实不明，监管部门将依据宽泛的裁量而非确定的知识行动，这极易在政治与法律层面引发各种质疑与挑战，削弱决策的合法性。在此背景下，风险评估由于能够显著增强行政决策的论证基础，迅速获得一些发达国家监管机构青睐，[34]中国的《食品安全法》也借鉴“国际上普遍的做法”，引入了这一制度。[35]

　　科学评估可以达到规范裁量、限制决策恣意的效果，也被一些国际组织用作防止主权国家形成贸易壁垒的手段。例如，世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures， SPS）要求成员国的卫生或者检疫措施应当建立在对人类健康、动植物安全风险评估的基础上，且评估技术应当考虑有关国际组织的建议。[36]而且，在多项关于食品贸易争论的裁决中，是否经过风险评估亦被WTO作为措施是否合法的重要判断标准。[37]因此，《食品安全法》引入风险评估也是为确保监管决策符合世界贸易组织的规定。

　　然而，当评估成为一项法定要求，专家实质享有了部分决策权力，由于专家并不承担政治责任，这是否会导致与现代政治倡导的民主价值间紧张不无疑问。为此，一个可能的方案便是将专家的作用限定在非政治的范围内，《食品安全法》也因此规定风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的“科学依据”。[38]这意味着，由专家主导的风险评估只回答“科学问题”，它只是构成决策基础的一个维度，而非全部——最终的决策还需要权衡其他关政治、经济、社会因素。例如，最终食品安全标准的制定与修订，虽然要以风险评估作为科学依据，但也要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。[39]这一思路实际贯彻了事实与价值分立的原则，即科学专家只负责对风险客观、定量评价，属于行政决策过程中“事实发现”的部分；在风险评估基础上，综合考虑政治、经济、社会等因素进行政策选择，则不属于科学专家的工作，而由承担政治与法律责任的行政官员负责。

　　（二）科学性：风险评估的规范要求

　　立法引入风险评估，反应了运用科学知识来确保政治理性化的努力。[40]藉由评估，行政机关必须在决策前通过科学专家按照结构化的方式进行审慎分析，为监管决策寻求较为充分的事实基础，从而达到通过知识规范裁量的目的。

　　然而，科学家能否履行好这一任务并非没有疑问，在《食品安全法（草案）》审议过程中，很多代表和委员就表达了忧虑。例如，方新委员提出，对专家委员会的性质、责任、义务、评估异议的救济等问题都需要更加细致的规定，林强委员、张兴凯委员等也有类似的意见。[41]值得注意的是，方新的另外一个重要身份是中国科学院党组副书记。这说明，科学界自身也对专家的作用保持怀疑。结合其他一些文献可以解释这种担忧的来源：方新曾提出，在科学服务于政府决策的过程中，曾遭到来自两个方面的质疑与批评，一方面，有些人批评决策者没有付出足够的努力去获取高质量的科学建议，或者有意识将政治与科学混为一谈；另一方面，由于科学知识的不确定性，以及科学家“经济人”属性，又使得他们可能会从自身利益出发解读科学知识。[42]