五、调适法律与科学

　　（一）如何对待服务于监管决策的科学

　　政策考量、个人偏好可能深刻地影响风险评估，这反应了科学服务于监管决策时面临的挑战：在纯粹科学领域，科学是为知识而知识的，科学家并不回答“如何做”，而只需回答“是什么”。在这一导向下，科学家的议程被现有的理论和数据所设定，并满足于一步步推进，“还不知道”并不构成科学上的失败，它仅仅设定了下一步的研究议程。但是，监管活动必须针对一个具体案件或者政策在有限时间内回答“如何做”，因此，科学的中立性将可能受到扭曲：一方面，由于研究最终服务于决策，科学家存在巨大诱惑——无论这种诱惑出于政治压力还是自身的偏好，超越专业能力去直接回答“如何做”；另一方面，由于监管部门必须在有限的时间内做出决断，即使做出科学判断的信息并不充分，科学家仍需要运用经验与模型估测“是什么”，但由于估测没有充分的信息做支撑，相应的判断其实只反应了“我们认为是什么”，这很难说是完全科学的。[66]

　　《食品安全法》仅仅宽泛地要求风险评估确保科学性，却没有提供有效的制度安排防范科学性受到侵蚀，这反应出该法对服务于监管决策的科学理解并不充分。正因如此，实践中的风险评估在论证方式、对证据的解释、对数据的采用等方面表现出明显的倾向性，这或许是评估未获公众支持，在科学界亦遭受冷遇的重要原因。

　　然而，进一步的问题是，这种政策考量、个人偏好对评估科学性的影响能否被法律克服？这需要具体的分析：

　　首先，针对风险评估越界的问题，如果法律可以将监管决策明确划分为事实探究和政策形成两个阶段，将风险评估的任务严格限定于前者，将成本效益分析等带有政策权衡的活动放在后者的程序中进行，则可以在很大程度上防止两种分析相互干扰，确保各自按照自身的判断规律进行：让科学部分的分析更加客观，以获得更高的科学权威；让政策的部分权衡更加清晰，使民主机制与法律制度能够更好地规范。

　　其次，针对风险评估内在不确定性，由于其根源于现代科学内在的局限，或无法根本消除。但是，法律如果针对不同类型的不确定性给出科学的管理方案，则可以在很大程度上限制不确定性的影响范围：

　　其一，科学家在不同选择的适当性上，会有大量不同的意见，在考虑是否使用一项研究数据时，往往混杂了事实、经验、直觉、个人价值判断。这时，选择主要依赖于科学经验判断。这类偏好、价值观等对评估的影响是无法根本消除的，但可以通过良好的专家遴选机制等使其得到限制，防止个别的偏好得不到其他观点的制约，累积形成系统性的偏见。[67]

　　其二，如果没有客观、统一的科学标准，评估者选择某一方法可能基于其政策含义。例如，在用尿碘水平判断特定人群碘是否过量时，如果政策考量需要对碘过量持更宽容的态度，则可能将过量作为标准；相反，如果政策考量需要更高程度谨慎，宁可过度保护而更大程度提示风险，则会选择超过适宜量就作为标准。这种政策考量与评估过程的科学内容相关连，是在知识不充分的情况下不得不选择的科学政策。这种政策亦是不可避免的——当信息不充分又没有统一的预测方法时，必然使用某些带有政策含义的规则来形成共识。但是，为了防止这种政策考量专断地进行，应通过制度确保以下几点：该评估政策被充分披露并在科学共同体内得到有效讨论与完善；该评估政策有机会随着科学认识的深入而及时得到修正；该评估政策导致风险被夸大或者低估的不确定性被充分披露；科学共同体对该评估政策替代方案的讨论被充分披露。

　　其三，某些情况下，政策制定者可能基于政治、经济、社会因素已经形成是否规制某一物质的意愿，而基于这种意愿去干涉、引导、暗示风险评估活动。实际上《碘盐风险评估》就无法摆脱此类怀疑，例如，报告透露出，卫生部门是在已确定继续实施全民食盐加碘政策，只是下调碘添加量并授权各省可以根据当地情况对碘添加量进行调整之后，才委托风险评估的。[68]政策定论在前，风险评估在后，风险评估很容易沦为政策做背书的工具，已经从性质背离了科学性的要求，是法律不能允许的。

　　（二）完善风险评估法律制度的建议

　　基于上述考虑，法律需要在风险评估的任务界定、组织架构与程序设计方面进行诸多改革，以限制政策、偏好对风险评估的影响：

　　首先，明确区分、界定风险评估与风险管理。

　　虽然准确的定义可能比较困难，但整体上区分风险评估与风险管理仍然是可能的：前者是对风险客观、定量的评价，属于行政决策过程中“事实发现”的部分；后者则包括措施归纳（列出可供选择的措施）；措施评估（分析每项措施的影响）；措施衡量（对各项措施进行比较衡量）；执行（选择最优的措施执行）；监督与反馈（观察执行的效果）等方面。[69]

　　将整个管理过程明确区分、界定为两个阶段，这一思路在一些风险评估的先行国家得到运用，并成为流行的做法。例如，美国科学院曾发表报告，要求联邦政府对风险规制的科学和政治层面作出更加明确的区分，保证规制机关对客观、定量的风险评估和主观、政治的风险控制采用不同的制度安排。[70]有关法律也要求，相应的专家委员会只能就“专业性问题”发表意见。[71]实际上，区分风险的评估与风险管理，也成为一些国际组织对它成员国的建议。[72]

　　我国《食品安全法》虽然引入了风险评估制度，但未明确采用风险评估与风险管理两分的思路。这可能是没有防止评估超越其能力范围，试图论证政策问题的原因之一。可以假设，如果《食品安全法》明确区分风险评估和风险管理的任务，将维持或者取消食盐加碘的利弊分析、成本效益分析等交由行政机关在评估之后的政策选择阶段进行权衡，那么《碘盐风险评估》将更可能做到只针对碘过量会导致何种健康影响、目前食盐加碘政策导致碘过量人群规模有多大等事实问题进行分析。

　　其次，改革风险评估的组织与程序。