这些疑虑指向了问题的核心，科学性是风险评估作为事实发现工具的内在要求。毕竟，评估的目的是通过量化方法，建立概率性的因果关系，以作为制定管理政策的知识基础，而只有当风险评估成为一门客观理性的科学，方能满足这种功能需求。因此，风险评估应当做到忠实于科学，避免个人偏好、政策考虑对评估的不当干扰，确保价值中立。但是，由于评估结果将在很大程度上影响最终的监管决策，利益受影响方当然可能通过各种途径影响评估。因此，当科学家成为政策的影响者，能否坚持按照科学原理进行评估存在疑问。

　　最终的立法并未正面回应这些担心，但是，该法力图通过强调风险评估的“科学性”来缓解这种焦虑：《食品安全法》强调食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。[43]而后卫生部制定的《食品安全风险评估管理规定（试行）》更是明确要求，国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正，任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。[44]对此，参与《食品安全法》起草并担任国家食品安全风险评估委员会主任的陈君石院士亦明确指出，风险评估“是一个由科学家独立完成的纯科学技术过程，不受其他因素的影响”[45]。

　　四、风险评估中的政策与偏好

　　法律要求风险评估确保科学性，然而，文本的规定并不能自动转化为生活的现实。实践中风险评估面临各种压力，若无精细的制度设计，风险评估的科学品格将面临挑战，对《碘盐风险评估》进行考察，便可发现相关痕迹：

　　（一）成本效益分析的政治与评估的越界

　　《碘盐风险评估》的核心结论是，由于我国多数地区都存在不同程度的碘缺乏，而且加碘食盐是这类地区碘的重要膳食来源，考虑到我国食盐加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的健康益处远大于可能的健康风险，并用这一结论来支持继续事实食盐加碘政策。这种方法是典型的成本效益分析：比较全民食盐加碘的健康益处（效益）与全民食盐加碘可能的健康风险（成本）。[46]事实上，为了论证这一核心观点，《碘盐风险评估》首先不是评估食盐加碘的风险，而是论证全民食盐加碘的益处，“事实证明，USI（全民食盐加碘）是提高我国居民碘摄入水平，进而消除我国IDD（碘缺乏病）的有效措施”，并很快得出结论，“我国应通过继续实施科学的补碘策略来进一步巩固在消除IDD方面所取得的显著成果”[47]。

　　在尚未评估风险之前即得出结论，这一论证逻辑本身就显示出极强的倾向性。而更为核心是，且不论这一结论本身是否符合事实，用它来证明有必要继续实施全民食盐加碘也不是“科学”的论证。因为，不可忽视的是：即使全民食盐加碘确实效益高于成本，这一措施也已经导致利益分配发生变化：它降低了那些缺碘地区人群风险，而增加了那些本身碘适宜或者已经过量地区人群的风险。而利益分配变化的正当性并不能通过“科学”来证明，它带有明显的政治权衡和政策选择的维度。[48]

　　同样的问题亦出现在评估对碘过量与甲状腺癌关系的认定之上。如前所述，国内外均有研究成果表明，长期缺碘人群患滤泡型甲状腺癌的风险较高，而长期碘摄入过多的人群则可能会增加患乳头状癌的风险，《碘盐风险评估》亦引用了相关成果。但是，评估报告同时强调相关研究也表明补碘不会增加甲状腺肿瘤的发病率，因此得出结论，“目前尚无明确的科学证据表明食盐加碘或者碘摄入过量与甲状腺肿瘤的发生相关”[49]。这一结论的逻辑在于，只要社会整体的甲状腺癌发病率并不因为碘摄入量的增加而上升，则不能证明碘摄入量与甲状腺癌有关联。这同样没有考虑食盐加碘对风险分配的影响：从碘摄入量变化导致甲状腺癌组织形态类型变化完全可以合理推断，食盐加碘确实削减了那些碘缺乏人群罹患某种甲状腺癌的风险，但同时增加了另外一些人群因过量摄入碘而罹患另外一种甲状腺癌的风险。

　　在现代风险社会，风险的分配与财富的分配一样，是极具政治意义的现象。[50]就食盐加碘而言，它更是通过强制性的国家行动改变了风险分配的版图，一些群体被强加了本来没有承担的风险。如果风险源于自然，人们或还会当作命中注定，将其归结为神明的力量或者理所当然存在的世界。[51]但是，当风险来源于社会活动时，人们便会向作出风险决策的政府和专家组织、经济集团倾泻其怨气。诚然，现代社会行政性风险规制的目标即在于实现集体安全，[52]但通过集体行动改变风险分配，这种行为的正当性显然不可能在科学的范畴内得到论证。

　　成本效益分析或许是公共卫生政策专家习惯性的出发点——他们的目标正在于从社会整体人口治理的角度研究疾病或者其他健康危害控制的最佳途径。正如食品安全风险评估委员会主任委员陈君石在接受采访时即主张“公共卫生照顾的是多数人的利益”[53]。无可否认，这种分析对于提升监管决策的理性化确有帮助，但由于潜在利益分配变化是重要的政治问题，它应该在政策权衡阶段进行，而不是以“科学”的名义得出简单的结论。这样才能确保政策权衡更加清楚的展示于利益攸关者，从而确保最终的政策选择受到民主政治和个体健康人权等多种价值的约束。

　　（二）评估内在的不确定性与政策、偏好影响的空间

　　风险评估可能超越其法定权限与能力范围，不适当地介入政策议题。除此之外，更加棘手的问题是，评估技术内在的局限会在各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性：

　　1、危害识别。危害识别是指确定接触某种物质是否会导致对健康的潜在危害，这相当于确认某种物质和某种损害之间的因果关系。识别危害一个非常有效的方法是进行有控制的人体试验，但因涉及重大伦理问题而应用有限，动物实验和流行病学研究便成为最广泛使用的方法，《碘盐风险评估》亦采用了这两种方法。动物实验是观察实验动物对某种物质的反应，如果某种物质被证明对实验动物有害，则可以推论对人体也有害；流行病学研究是针对某种物质，比较某一暴露水平的人群与更低暴露人群或者零暴露人群的统计数据，如果确定发病率因暴露而增加，则可以确认危害存在，前述滕卫平等人的研究即采用了这一方法。虽然这两种方法已经受到广泛认可，但均存在大量不确定性：