2.进一步科学合理设置食药犯罪的构成要件。一方面，在药品管理法修订过程中修正假药、按假药论处和劣药的内涵和外延，根据药理学和药品监管实践等科学合理的限定假劣药的范围、认定标准等。以此来实现刑法上生产、销售假药罪和劣药罪的犯罪构成要件的合理化，以体现刑法的罪责刑相适应原则。未来，甚至可以考虑将生产销售假药罪和劣药罪进行合并，以便利对此类行为的惩处。另一方面，将生产、销售不符合安全标准的食品罪修正为行为犯。食品安全的风险并不总是即刻的，而往往具有累积性、潜伏性和因科学技术等原因的不确定性。从最大程度的规制风险的角度考虑，将此罪由危险犯修正为行为犯，更有利于严厉打击此类犯罪。

3.加强司法建议，延伸司法功能，推动监管模式的完善。各级人民法院应通过食品药品安全犯罪案件的审理，及时总结分析犯罪案件特点和规律，针对案件反映的食品药品安全监管漏洞、监管模式落后等问题，向有关监管机关提出司法建议，同时，发掘发布食品药品安全犯罪的典型案例、指导性案例，积极参与社会管理，发挥司法裁判的“政策形成机能”和“裁判波及效应”，共同维护人民群众生命健康权益。

就食药安全领域本身的问题而言，主要应从以下方面入手解决：

1.培育诚信的社会环境，强化企业食药安全主体责任意识和制度安排是食药安全的治本之策。食药生产经营者作为食药安全第一责任人，其法定义务的切实履行是确保食药安全的基石。食药生产经营者如果在制售食品药品过程中故意不诚信，则单纯依靠监管无法确保食药的安全。比如我国规定的缺陷食品、药品召回管理制度中都有企业自愿召回的规定，但现实操作过程中，涉事企业并未严格落实相关规定；“铬超标胶囊”事件也反映出企业故意不履行药品标准所设定的限量要求所导致的不良后果。反观美国、德国等国的食药安全企业自主召回都占据全部召回的绝大多数，比如美国2011年全部294起缺陷食品召回中，企业自愿召回的就占252起。2012德国一家食品生产企业因消费者申诉在食用该公司的速冻比萨饼时咬到一硬金属颗粒并磕碎其牙齿，而决定从全德市场紧急召回总共约900万盒速冻比萨饼的做法更值得我们学习。因此，通过社会诚信体系的建设和严格的食药行业准入退出机制的完善、黑名单制度的践行等，从责任意识的培育和制度安排的落实两方面强化食药生产经营者的主体责任，才是食药安全的治本之策。

2.更新监管理念，创新监管模式，提高监管效能是食药安全的重要防线。此次食品药品监管体制的变革，解决了以往分段监管的弊病，有利于形成更加统一的食药安全政令、有利于食药安全责任的追究。机构的变革为整个监管体制、监管模式和监管理念的更新和优化提供了重要前提和基础。树立食品药品监管的整体理念、合作理念、法治理念，形成监管部门主导、相关部门配合、社会参与、法治保障的食药安全监管模式，是解决食药安全领域难题在顶层设计方面所必须解决的问题。

此外，监管效能的提升，既需要食药监管部门自身的建设，也需要多主体的参与协作。前者比如，通过优化监管人员队伍的知识结构，合理调整和配置人员岗位，完善食药基层监管网络和资源投入，建立和完善专项整治与常态监管相结合的监管模式等，来解决食药监管“综合管理人员多、专项执法和技术支撑人员少”、“其他专业人员多，食品药品专业人员少”的难题、解决基层监管技术支撑能力薄弱的问题。{5}后者比如，利用此次机构改革的契机，将散布于各个监管机构的食药监管资源和力量进行优化整合；强化行政执法和刑事司法的衔接和互助，在检验鉴定、案件移送等方面进行跨部门协作等。

总之，食药监管体制的重大变革、政策和资源支持，一系列食药法律法规和司法解释的出台、修订等都反映出了社会各界对解决食药安全难题的重视和期望，也是做好食药安全保障的前提和基础。未来，更为重要的是，如何弥合食药监管领域制度表达和实践的背离，最大限度地实现两者的统一。正如著名风险规制学家布雷耶所言，“对公共机构的信任，不仅源自政府的透明度……还源自这些公共机构能把困难的工作做好”。{6}

【注释】

{1}参见丁锦希等：“中美假劣药品监管制度比较分析”，载《中国新药杂志》2009年第1期；秦玲等：“对完善《药品管理法》中假劣药相关内容的探讨”，载《中国药房》2012年第45期。

{2}邓泽宏：“论我国企业社会责任缺失的原因及其矫正——以国内近年发生的系列企业社会责任缺失案为例”，载《湖北社会科学》2010年第10期。

{3}胡颖廉：“沿海十省（市）药品监管机构能力之比较研究”，载《公共管理学报》2007年第1期。

{4}周林：“试论行刑衔接制度之完善”，载《法学杂志》2011年第11期。

{5}宋华琳：“药品安全监管改革与法制建设”，载《行政管理改革》2012年第9期。

{6}［美］史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版，第106页。

【作者简介】最高人民法院，上海市食品药品安全研究中心，上海市闵行区人民法院

【文章来源】《人民司法（应用）》2013年第19期